规划编制的依据和原则

　　《延寿县土地利用总体规划（2006-2020年）》中土地利用战略与目标的制定，是充分考虑了黑龙江省、哈尔滨市对延寿县发展的战略定位和具体安排，并结合前期开展的4个专题研究的基础上，统筹延寿县未来发展面临的形势，综合确定的。

一、规划战略目标制定的依据

1、法律依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国环境影响评价法》；

（5）《中华人民共和国水土保持法》；

（6）《中华人民共和国农业法》；

（7）《中华人民共和国森林法》；

（8）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（9）《基本农田保护条例》；

（10）《黑龙江省基本农田保护条例》；

（11）《黑龙江省林地保护管理条例》。

2、技术依据

（1）GB/T 21010-2007 土地利用现状分类；

（2）GB50188-2007 镇规划标准；

（3）GB/T 19231-2003 土地基本术语；

（4）GB50298-1999 风景名胜区规划规范；

（5）GB/T14529-1993 自然保护区类型与级别划分原则；

（6）GBJ137-1990 城市用地分类与规划建设用地标准；

（7）TD/T 1018-2008 建设用地节约集约利用评价规程；

（8）TD/T 1004-2003  农用地分等规程；

（9）TD/T 1005-2003 农用地定级规程；

（10）TD/T 1011-2000 土地开发整理规划编制规程；

（11）《县级土地利用总体规划编制规程》及制图规范。

3、政策依据

（1）中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）；

（2）国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

（3）国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）；

（4）国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

（5）国务院办公厅《转发国土资源部〈关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见〉的通知》（国办发〔2005〕32号）；

（6）国土资源部《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》（国土资发〔2004〕232号）；

（7）国土资源部 《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）；

（8）国土资源部《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176 号）；

（9）国土资源部《印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕234号）；

（10）国土资源部《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发〔2005〕29号）；

（11）国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、 四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）

（12）国土资源部《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发〔2005〕196号）；

（13）国土资源部《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发〔2006〕225号）；

（14）《黑龙江省人民办公厅转发国务院办公厅国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见通知的通知》（黑政办发[2005]52号）。

4、其他相关规划

（1）《黑龙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》；

（2）《黑龙江省哈尔滨市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

（3）《延寿县国民经济和社会发展“十二五”规划》；

（4）《延寿县国民经济和社会发展二O一O年规划》；

（5）《延寿县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

（6）《延寿县交通“十二五”发展规划》；

（7）《延寿县“十二五”旅游发展纲要》；

（8）《延寿县水利“十二五”发展规划》；

（9）《延寿县城市总体规划（2004-2020）》；

（10）《延寿县城镇体系规划（2004-2020）》；

（11）《延寿县城市近期建设规划（2005-2020）》；

（12）《黑龙江省老工业基地改造规划》；

（13）《黑龙江省八大经济区建设规划》；

（14）其他相关规划。

二、规划战略制定的原则

1、符合国家严格土地管理的相关规定的原则。规划的土地利用战略、目标的制定要严格符合国家严格土地管理，保护耕地，节约集约用地各项政策，要充分体现这些政策的具体要求。

2、符合黑龙江省、哈尔滨市及延寿县发展战略原则。规划确定的战略目标要符合《国家振兴东北老工业基地规划》、《黑龙江省八大经济区规划》对延寿县的战略定位和安排，同时要紧紧围绕延寿县《国民经济和社会发展第十二个五年规划》对延寿县的社会经济发展战略部署开展各项工作。

3、有利于保护耕地的原则。强调“在保护中开发，在开发中保护”，规划各项用地的安排都要符合耕地保护的各项要求。

4、有利于林业生态恢复，严格保护区域生态环境的原则。以延寿县生态环境建设为指引，协调人口、资源、环境与土地利用的关系，统筹安排规划各项用地，结合林业生态环境的改善，合理安排生态建设用地，保护和改善区域整体生态环境，保障资源环境的可持续发展。

5、土地利用节约集约利用原则。坚持节约用地和集约用地，走节约与开发并举，以节约为主，内涵与外延并重、以内涵为主的发展道路，加快土地利用方式的转变。

6、耕地占补平衡。坚持建设占用耕地与开发整理复垦耕地相平衡，强调占用和补充的耕地在数量、质量和环境上保持相当，保护农业综合生产能力，保障粮食安全。

7、与延寿县土地利用总体规划相关规划相衔接的原则。土地利用总体规划是宏观控制性规划，规划的编制要充分做好与环保、水利、交通、城市等相关部门规划的横向衔接，并纵向与所辖乡（镇）的规划做好协调。

8、有利于延寿县未来发展，统筹安排各类各业区域用地原则。按照经济社会发展要求与土地供应能力，综合平衡各业用地需求；从实现延寿县城乡统筹、区域协调发展的要求出发，合理确定城乡、区域各类用地规模、结构和布局，促进城镇化健康发展，推进社会主新农村建设。

 

规划编制过程
为顺利完成延寿县土地利用总体规划编制工作，确保规划编制的进度和质量，延寿县人民政府按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的规划编制工作方针，2009年11月成立了规划编制领导小组，下辖规划编制工作小组，负责具体的协调和技术指导；组织培训，提高相关人员业务素质。

第一节规划前期准备阶段
规划前期主要是成立延寿县土地利用总体规划修编办公室，在哈尔滨市国土部门土地利用总体规划修编领导小组的领导下，负责规划修编的具体工作，制定规划修编工作计划、落实了规划经费，调配了专职人员，并按国务院国办发〔2005〕32号文件，通过政府采购招标，确定规划修编作业单位，落实了4个专题研究课题，制订了规划修编工作方案和技术方案，正式启动土地利用总体规划的修编工作。

第二节资料收集阶段
2009年6月-2010年7月，规划修编工作组深入到延寿县各个乡镇收集一些重点的与本轮规划密切相关的社会、经济、自然等现状资料；各职能部门的现状及专业规划；各乡镇现状资料。经过多轮资料收集、整理与核实，拥有完善、详实的基础资料，形成了土地规划基础汇编，建立了土地规划修编的基础资料平台。在此基础上采用走访和问卷调查的方式进行调研和补充收集资料。

第三节专题研究阶段
根据国办发[2005]32号文件，结合延寿县实际情况，对规划期内可能出现的土地利用问题，2010年7月－2010年8月开展延寿县土地利用现状分析与战略研究，土地节约和集约利用研究、协调土地利用与生态环境建设研究、优化城乡用地结构与布局研究，形成4个专题报告，为规划编制提供充分的理论依据和数据支持。

第四节大纲编制阶段
2010年9月－2010年11月，以前期专题研究为基础，以保护耕地和促进社会经济发展为目标，开展延寿县规划大纲的编制工作。落实各主要指标的分解和弹性问题的解决，并最终形成土地利用总体规划大纲征求意见稿。

形成征求意见稿之后，将由市政府组织各主要部门和相关专家对大纲征求意见稿进行论证，征求各主要部门意见，听取专家建议，协调与有关部门规划之间的矛盾，修改和完善土地利用总体规划大纲，并最终形成送审稿。

第五节规划论证协调阶段
2010年11月，延寿县土地利用总体规划修编领导小组组织区主要领导，各分管部门负责人和各乡（镇）领导负责召开了《规划》论证协调会议，充分听取了市领导、各部门、各乡（镇）的意见。与相关部门就主要行业用地规划进行了详细的协商论证，各乡（镇）就规划主要指标分解进行了充分衔接和协调。协作单位对各部门、各乡（镇）及相关专家反馈的意见进行归纳总结，认真研究，科学分析，在此基础上对《规划》征求意见稿进行了全面的修改和完善，将修改后的成果提交哈尔滨市规划修编领导办公室进行审查，根据审查意见进一步修改和完善后，形成了《延寿县土地利用总体规划大纲（2006-2020年）（送审稿）》， 2010年12月上报哈尔滨市组织相关省国土资源厅领导进行评审。原则上通过后，并根据其提出的修改意见进行认真修改，最后上报哈尔滨市国土资源局备案。在规划修改完善上报省国土资源厅评审通过后，延寿县土地利用总体规划修编工作小组立即进入规划编制工作。

第六节方案编制阶段
延寿县土地利用总体规划修编方案根据“自上至下指标控制、自下而上落实规划”的总体思路，在规划的基础上，结合中心城区及各乡（镇）土地利用供需等成果，编制初步规划方案。规划方案立足全县，统筹考虑，通过主要指标分解引导、控制各区域用地规划。延寿县国土资源局组织相关人员开展各项用地指标的图件上图工作，并采用计算机技术量算各类规划用途面积，根据延寿县下达给中心城区及各乡主要控制指标，调整指标与规划图件，最终形成一套县级规划，规划图件与规划数据相一致的一系列相关规划编制成果。

土地用途分区管制
前 言
为了深入贯彻科学发展观、严格保护耕地和节约集约利用土地，加强土地宏观调控，统筹土地资源的利用与保护，促进延寿县社会经济全面、协调、可持续发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《哈尔滨市土地利用总体规划（2006～2020年）》的指导下，编制《延寿县土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》提出了2006~2020年期间土地利用的基本战略，确定土地利用总体规划的主要目标和调控指标，提出土地利用的区域划分和区域土地利用发展方向，提出实现规划目标的措施。

《规划》范围为延寿县行政区域内全部土地，含所辖的农垦和森工系统的土地，县域土地总面积309634公顷。

《规划》期限为2006～2020年，规划基期年为2005年，近期目标年为2010年，规划目标年为2020年。

《规划》经黑龙江省人民政府批准实施后，具有法定效力。规划期内在本规划范围内的土地开发、利用、整治等各项土地活动，必须严格遵守本规划。

 

根据延寿县自然地理条件、城乡经济社会发展总体战略，遵循地域差异性、功能主导性、利用一致性原则，立足于强化区域土地利用的不同特色与主导功能，将全县划分为7个土地用途分区，即：基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区。

一、基本农田保护区
规划按照国家相关规定和规程，将需要对耕地进行特殊保护和管理的区域划定为基本农田保护区。规划共划定基本农田保护区66211公顷，占全县土地总面积的21.4%，主要分布在玉河、青川、六团等乡镇。

本区土地用途管制规则为：

区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应参照基本农田管制政策进行管护；

区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；

禁止占用区内基本农田进行非农建设，禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

二、一般农地区
为满足农业生产（主导用途为种植业）需要，规划将除去基本农田保护区以外，而需要保留的耕地及与之相关的土地划分为一般农地区。规划安排一般农地区62512公顷，占全县土地面积的20.2%，主要分布在六团镇、延河镇和延寿镇。

本区土地用途管制规则为：

区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；

区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；

禁止占用区内土地进行非农业建设，不得破坏、污染和荒芜区内土地。

三、城镇村建设用地区
规划为满足城镇、村发展建设需要而划定的土地用途分区，包括建制镇、农村居民点的建成区和期内安排的新增城镇、农村居民点用地范围内的区域。规划划定全县城镇村建设用地区面积7144公顷，占全县土地面积2.3%，主要分布在延寿镇、玉河乡、延河镇和六团镇。

该区土地管制规则：

区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；

区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；

区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。

四、独立工矿区
规划将对独立于城镇村之外的工矿及新建工矿用地范围划定为独立工矿区。该区采土砂石矿为主，用地规模小，布局比较分散。该区用地面积300公顷，占全县土地面积0.1%，主要分布在延寿镇、青川乡和延河镇。独立工矿用地区主要是搞好现有工矿用地挖潜，提高集约用地水平，增加经济收益。

该区土地管制规则：

区内土地主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安排的用地；

区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划；

区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；

区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；

区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。

五、生态环境安全控制区
规划将延寿县境内的水源地及境内的江河的滞洪区划为生态环境安全控制区，划定该区总面积为3468公顷。占全县土地总面积的1.1%，主要分布在六团镇、延河镇和玉河乡。

该区的土地用途管制规则：

区内土地以生态环境保护为主导用途；

区内土地使用应符合经批准的相关规划；

区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；

区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。

六、自然与文化遗产保护区
规划将县域内的自然保护区划定为自然与文化遗产保护区。全县共划定自然与文化遗产保护区11127公顷，占全县土地总面积的3.6%，集中分布在玉河乡。

该区土地管制规则：

区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产；

区内土地使用应符合经批准的保护区规划；

区内影响景观保护的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；

不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出；

严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。

七、林业用地区
规划将为发展林业和改善生态环境需要，将现有的有林地、灌木林、其他林地，以及列入退耕还林及生态建设规划的造林地划定为林业用地区。规划林业用地区面积为151499公顷，占全县土地面积的48.9%，主要分布在森工系统和六团、延寿、青川、玉河等乡镇。

该区土地管制规则：

区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；

区内现有非农业建设用地，应当按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；

区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；

未经批准，禁止占用区内土地进行非农建设，禁止占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动。

建设用地空间管制
为加强对规划期限内建设用地管制，根据国家规程要求，在土地用途分区的基础上，划定了允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，并明确管制规则。

一、允许建设区
规划至2020年允许建设区面积为7444公顷，占土地总面积的2.4%，其中中心城区允许建设区1957公顷，其他乡镇5487公顷。允许建设区主要分布在延寿镇、延河镇、玉河乡和六团镇。

允许建设区管制规则如下：

区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间；

区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用；

规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界；

允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

二、有条件建设区
规划至2020年，有条件建设区面积为311公顷，占土地总面积的0.1%，主要分布在延寿镇。

有条件建设区管制规则如下：

区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；

土地利用总体规划确定的农村土地整治规模已完成，经评估确认拆旧建设用地复垦到位，存量建设用地达到集约用地要求的，区内土地可安排新增城乡建设用地增减挂钩项目；

规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

三、限制建设区
规划至2020年，限制建设区规模为287284公顷，占土地总面积的92.8%。

限制建设区管制规则如下：

区内土地主导用途为农业生产空间，是发展农业生产，开展土地整治和基本农田建设的主要区域；

区内禁止城、镇、村建设，控制线型基础设施和独立建设项目用地。

四、禁止建设区
规划至2020年，禁止建设区面积为14595公顷，占土地总面积的4.7% ，主要分布在六团镇、延河镇和玉河乡。

禁止建设区管制规则如下：

区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设；

除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。